编者按:在社会转型和利益分化的当下,一些领域矛盾凸显,纠纷层出,维护社会和谐稳定的压力日增。矛盾纠纷很多时候也难以避免,关键是在其出现后如何尽快处置、妥善解决。现在许多人解决纠纷的途径除“私了”以外,一是上法院打官司,二是找领导或上访,求助于正式的调解机构和调解人员的并不是很多。调解机构虽发挥了一些作用,但远远不够。实际上,调解是一种高效、廉价的纠纷解决方式,在我国传统上也一直受到重视。当前诉讼量剧增,法院系统已不堪重负,而上访带来的高额成本和不确定因素,更可能使民众在纠纷中越陷越深。在这一背景下,发挥调解在促进社会和谐中的作用正当其时。同时,随着社会的转型及法治的完善,现代调解并不只简单地继承传统做法,还需要进行新的探索、新的实践。

风起于青萍之末,影响社会和谐的因素往往也隐藏在看似普通的日常纠纷之中。这些纠纷打官司犯不着,忍着又咽不下这口气,日积月累,说不定哪一天来个总爆发,就成了不大不小的事件。有没有把怨气消解在平时的方法呢?调解或许值得考虑。

“有事就去‘法律诊所’”

“有事就去‘法律诊所’,那里来了大法官。”这是记者在上海市金山区朱泾镇南圩社区走访时,从当地居民口中听到的话。在这个社区,今年以来没有发生过一起民事诉讼纠纷。

记者来到南圩社区的“法律诊所”,在这个不到10平方米的房间里,最显眼的物品就是一张圆形的调解桌。调解员褚进余告诉记者:“之所以这样设计,是为了不让当事人双方有距离感,让他们感觉相互之间不是对立的,有什么纠纷能坐下来,面对面,心平气和慢慢谈。”

调解员褚进余头发花白,穿着旧T恤和西装裤,个子不高,总是满脸笑容,分析问题头头是道。今年69岁的老褚,退休前曾担任金山区法院副院长,在他的记事本里,密密麻麻地记录了担任调解员6年来处理的250多起纠纷。

南圩社区赵春伟的购房纠纷就是其中的一起。赵春伟说,2004年9月,他通过房产中介向张某购房,提前支付10万元定金,但张某拿了定金后却失约逃跑,2010年才返沪。张某回来后表示可退回定金10万元,但房子不再以原价出售。“可那时的房价为20万元,现在已经涨到40万元了。”赵春伟说。

在褚进余等调解员的耐心调解下,张某最终向赵春伟支付了19万元。这个拖了5年多的购房纠纷在一个月内得以化解。赵春伟说,多年的心结,还是褚法官给他解开了。

“法律诊所”中另一位调解员徐国贤则经常在凌晨接到“求助电话”。“我的手机号码在社区内几乎无人不晓,有些小夫妻闹矛盾半夜来电话需要调解,我们也不能不管。”徐国贤说。

记者采访中发现,这些求助者的“烦心事”五花八门,从空调外机滴水到遗产分割,从夫妻吵架斗嘴到房产买卖纠纷,调解员都需要耐心地听居民“谈心事”,千方百计地为居民“解烦事”,不厌其烦地给双方当事人打电话出点子……

小矛盾可能成为大隐患

别看这些小纠纷,如果没有处理好,也可能成为社会和谐的大隐患。

“你等着,我们一大家子人呢,得教育教育你!”这是一起因为乘坐电梯引发纠纷后,一方当事人撂下的“狠话”。

“比这狠的还有呢,其实就是一点芝麻绿豆的小事,但都在气头上可就不得了。”北京市公安局西城分局牛街派出所民事调解员马长恩说。

牛街派出所负责纠纷调解工作的民警李九一形容:“调解遇到的大部分是‘踢鞋踩袜子’的事,邻里间有点摩擦,骂几句人、踢脚门什么的,但是处理不好就可能升级成两家人、两个家族之间的矛盾,甚至引发斗殴、冲突。”

李九一说:“即使把当事人依法送进拘留所,从表面上看案件解决了,但从实际效果看,当事人会认为‘这么点事也要拘我’,与民警、公安机关乃至政府产生隔阂。拘人容易,但不能从根本上化解矛盾,甚至会造成原有矛盾纠纷更加激化。”

国家行政学院教授竹立家认为,从当代社会实际情况来看,民间纠纷呈现多发趋势,很多纠纷很难上升到法律层面,但是又影响人们相互之间的关系,造成矛盾对立尖锐,对社会良性运行造成各种影响。

北京市公安局西城分局在2003年曾经对全年发生的案件进行过一次梳理统计,当年西城警方共受理伤害案件307起,其中92%都是由各类小矛盾、小纠纷引起的;受理命案10起,其中有7起是由家庭、朋友、同事之间纠纷引起的。

将火星静悄悄地熄灭

小矛盾、小纠纷就像一粒火星,如何在它引起“火灾”之前,就把它静悄悄地熄灭?不少专家和司法系统的干部认为,需要更加重视调解的作用。在现代社会情况越来越复杂、矛盾纠纷越来越多的形势下,调解是维护社会和谐稳定的重要手段,合理使用会对社会的良性运行起到关键作用。

“中国文化传统中,就非常讲究调解机制。比如在过去,依靠德高望重的族长、绅士等负责地方民间纠纷的调解。”竹立家说,调解强调互谅互让、不伤和气,完全契合中华民族在长期历史发展中形成的价值取向,具有深厚的群众基础。

上海市司法局基层处相关负责人表示,相较于其他纠纷解决方式,调解也有明显的优势。

一是便捷性、灵活性。在不违背法律法规和国家政策的前提下,调解可以用各种社会规范、公序良俗、行业标准等作为解决纠纷的依据,具有很强的便捷性和灵活性,能够最大限度地实现和维护当事人的合法权益。

二是成本低廉。调解形式不拘一格,田间炕头都可以成为解决纠纷的场所,当事人还无需像诉讼那样依照严格的程序,付出大量时间、精力去搜集证据,与法官、律师、对方当事人等案件相关方交涉,为个人和社会都节约了大量成本。

更多纠纷可以调解解决

采访中,不少民警告诉记者,不怕有大案子,最怕的就是解决那些小纠纷。“耗费一两个星期是常事,涉及进行法医鉴定的,往往还要几个月,当事人不满意,反反复复找民警,民警要反反复复解释,牵扯了大量的精力。”

这种做法直接导致两方面的不良后果,其一是民警调解纠纷出现程序不规范,容易引发当事人的不满和投诉、信访,甚至损害政府形象;其二是加大法院的负担,大量鸡毛蒜皮的民事案件涌入法院,使得诉讼资源紧张。

据上海统计,该市法院的审判压力正逐年加重,民事诉讼案件数量持续增加,2010年比2009年增加7%,2011年比2010年增加10%,2012年比2011年增加6%,在可以预见的时间内将一直呈现上升趋势。

与此同时,部分案件通过法院判决取得的效果并不好。江苏南通市委政法委副书记王振说,现在交通事故纠纷在法院民事案件中占相当比例,有的案子虽然判了,但当事人情绪很对抗,执行难,上诉多,最后还可能形成涉法涉诉上访,甚至集体访、越级访。

而在一些不适宜于由党委政府出面解决的民间问题上,或者在出现群众与基层政府部门产生矛盾、对立的时候,具有民间背景的调解组织还可以起到一定的润滑、弥合作用,为政府与群众间搭起沟通的桥梁,发现并化解一部分矛盾。

专家认为,在建设和谐社会的背景下,更多纠纷可以通过调解的方式来解决。当前,一些地方已经在这方面进行了探索和实践,并取得了较好的效果。我们还应在此基础上,不断调整和完善调解机制和调解制度,以适应社会发展的需要。(记者 卢国强 黄安琪 王骏勇)

调解向专业化迈进

调解要想在化解矛盾纠纷中发挥更大的作用,必须跟上时代发展步伐,从主要依靠权威、感情进行调解,向更多地依靠法律和专业化知识调解的方向转变。本刊记者在北京、上海、江苏等发达地区采访时发现,这一转变已经出现,其具体做法可望为进一步完善调解制度提供借鉴和参考。

人员机构正规化

人员和机构是开展调解的首要保障。在我国,长期以来存在着人民调解、行政调解、司法调解等调解机制,但调解员多为兼职,也没有正式的调解机构和场所。目前,一些地方正着手改变这一现状。

江苏南通市已出台文件,要求县级大调解中心独立办公,面积不少于800平方米,乡镇大调解中心面积不少于200平方米,村居调处站(调委会)要设立专门的办公用房和调解室。相关工作经费纳入财政预算。

南通下属的启东市王鲍镇三岔店村是当地基础条件比较薄弱的一个纯农业村。记者在该村村级服务中心看到,这里也设立了专门的调解室,桌椅齐全,墙壁四周挂有调解的程序、受理范围、责任人等相关公告。这样的调解室,在南通几乎所有的村(居)都有。

江苏常州市也在全市范围纵向建立了三级矛盾纠纷调处机构。常州市司法局基层处处长周莉萍介绍,在7个辖市(区)、58个镇(街道)已全部规范设立社会矛盾纠纷调处中心,在村(居)也全部设立了调处服务站(老娘舅工作室),共有1143家。

与此同时,专职调解员的配备也在不少地方启动。

记者从北京市公安局了解到,该市2010年公开招募了第一批专职民事调解员,共603人,年龄最大的68岁,最小的23岁,其中在职司法调解人员97名,公检法司离退休人员157名,曾从事社区工作人员108名,其他曾从事法律方面工作或熟知法律知识的人员241名。

“我们第一批调解员还在北京人民警察学院封闭培训5天。”调解员白申元说,来自北京市司法局的专业人员、高校教授、公安部门及西城区经验丰富的调解员代表等,为他们进行了民法、合同法、婚姻法、继承法等与群众日常生活密切相关的民事法律知识、民事调解常用方法、心理学知识等方面的培训。

服务领域专门化

2011年9月下旬,上海一位高龄产妇在医院自然分娩,婴儿处于窒息状态,因救治无效死亡。此后,产妇家属与院方持续交涉20多天无法达成一致。医患纠纷人民调解委员会介入后,经调解员专业、科学、公正地分析,最终认定双方都有一定的责任,根据过错大小,以院方赔偿20万元达成协议。

据了解,上海市自2011年8月开始全面推进医患纠纷人民调解工作,截至今年8月,各医患纠纷人民调解委员会(以下简称医调委)共受理医患纠纷2272件,调解成功1623件,调解成功率约为71%。

部分当事人告诉记者,他们信赖医调委不仅仅是因为这是一个独立的第三方调解机构,还因为这里有懂行的专家,谁是谁非能给双方剖析明白。目前,上海各医调委共配备了140余名懂法律、懂医学、懂调解的“三栖”调解员,还有900余名来自医学、法律、心理咨询等不同领域的专家提供技术支持。

专家表示,以医患矛盾为代表,当前民间纠纷出现了行业性、专业性的特征,对调解机构和调解员都提出了更高的要求。上海市今年上半年医患纠纷等专业性调解工作的受案总量达到78352件,占到全市各级人民调解组织受理民间纠纷总数的57.6%;参与调解的医患纠纷、房地产物业纠纷、交通事故纠纷、劳动纠纷的绝对数量越来越大。

在这一形势下,各地调解机构也出现了服务领域专门化的发展趋势。如上海、江苏等地都成立了专门的医患纠纷调解委员会或调处中心,北京成立了工程纠纷人民调解委员会,江苏南通成立了婚姻家庭纠纷调解中心,内蒙古成立了高速公路交通事故人民调解委员会等等。

即使在一个综合性的调解机构内部,也在形成分工。在南通市崇川区社会管理服务中心,记者看到调解室墙上挂有一张大表,写明了十几位调解员的专长,有的擅长解决拆迁纠纷,有的精于调处医患矛盾,还有的善于化解家庭纷扰。群众前来反映问题,服务中心会结合调解员的专长和群众的选择,安排调解。

部门联动常态化

当前,许多矛盾的出现涉及多个领域,需要相关部门配合协调,共同参与,才能根本解决问题。

南京市秦淮区司法局副局长谭道林说,原有的调解组织构架各成体系,法院有诉讼调解,司法局有人民调解,各职能部门有行政调解,容易导致机构重叠、力量分散、财力浪费,特别是群众有了纠纷不知道该找哪个部门、找谁调解。

在此背景下,“大调解”机制在江苏南通等地应运而生,即党委政府统筹协调解决重大复杂矛盾纠纷,政法综治部门整合各方力量,建立调处化解矛盾纠纷的综合平台,做到“统一受理、集中梳理、归口管理、依法处理、限期办理”。

南通市委常委、政法委书记曹斌说,南通市按照“综治牵头、依托部门、机制专业、实体运作”的原则,整合公安、房管、人社、民政、环保以及妇联等部门形成大调解格局,为交通事故损害赔偿、征地拆迁、劳资纠纷、环保纠纷以及婚姻家庭纠纷等各类纠纷提供调解服务。

在北京,部门联动的举措是“民调进所”。所谓“民调进所”,就是在派出所设立治安民间纠纷联合调解室,整合公安、人民调解委员会、司法所等政法资源,综合运用治安调解、人民调解等各种手段,努力在矛盾纠纷的最前沿发现问题、归口解决。

在上海,众多调解员则在诉调对接中心这个平台上为民众排忧解难。上海市高级人民法院院长应勇告诉记者,“诉调对接”是指法院诉讼系统与法院外非诉调解系统的相互对接与有机整合,旨在让更多的纠纷能够在诉前、诉中以调解的方式解决,让更多的人民调解协议经过法院的司法审查转化为司法文书。

“秦玲妹巡回调解工作室”就是上海市徐汇区法院著名的“移动调解室”,由女法官秦玲妹领衔,负责与14个行业(专业)人民调解委员会、13个街道(镇)诉调对接工作站对接。这一办法让不少当事人既省时又省钱,同时还缓解了法院受理案件数量快速攀升的压力。

制度章程规范化

随着调解案件的增多,如何规范调解的程序、如何确定调解的范围、如何保障双方当事人的权益等,成为亟待解决的问题。

记者在南通市医患纠纷调处中心了解到,按照规定,调解纠纷需要医患双方和鉴定专家“同坐一堂”,各自陈述理由,鉴定专家现场取证,鉴定结果当场拍板定案,谁是谁非一目了然,以确保调解程序的合法性、透明性和调解结论的科学性。

北京市则制定了严格的“治安、民间纠纷受理流程”,细化了接警、甄别、登记、调解、回访、反馈“六步工作法”。同时还明确了受理调解的范围,包括婚姻家庭纠纷、生产经营性纠纷、财产性纠纷和侵权性纠纷,以及调解员不得徇私舞弊、不得吃请收礼、不得泄露当事人隐私等工作纪律。

在每个派出所调解室的档案柜里,都存放着每一起调解案件的卷宗。记者经过允许后打开一份,发现虽然是民事调解,但卷宗的制作非常严谨。

记者翻看的是一份因打架造成伤害的案件的卷宗,在卷宗首页,是一份标准的目录,清晰地记录着卷宗内各种材料的内容,后面则是当事人双方、证人谈话的笔录,医院证明、误工证明等各类证明材料,各种收据、病历,以及双方签字认可的民事调解协议书等。

北京市牛街派出所联合调解室调解员马长恩告诉记者,因为调解员没有调查权,所以案件要先由民警对双方当事人进行询问,制作询问笔录,需要走访证人的,由民警进行走访或通知证人到调解室,并由民警进行询问。调解员与当事人、证人的谈话同样有记录材料。

“我们的工作有明确的规定:合理合法、平等自愿,不限制当事人的诉讼权利。有时候调解不成的,我们还要告知当事人可以通过诉讼解决。”马长恩说,这样做一方面确保了当事人的权益,一方面也可以使调解工作取得更多人的信任和认可。

调解不是“和稀泥”

自古以来,调解制度便是我国化解民间纠纷、维护稳定和谐的重要手段之一,被称为古老的“东方经验”。在当前社会转型期,社会利益多元,民间诉求多样,不可避免地产生大量的矛盾纠纷。相比诉讼的方式来说,调解在化解纠纷方面有其独特的优势,比如高效快捷、减轻当事人诉累、节省司法资源、方便恢复被损害的社会关系等等。

因此,近年来各地均十分重视调解制度的运用,有的不断加强调解组织的建设,建立覆盖城乡的网格化调解机构;有的不断提升调解能力建设,建立有专业知识的调解专家库;有的不断优化调解机制建设,探索适应发展需要的综合型、专业型调解形式,取得了良好的效果。

而与此同时,一些人对调解也存在误解,认为调解就是“和稀泥”,就是把当事双方或一方糊弄住、吓唬住算完事,却不注重从源头上去化解矛盾纠纷。这样表面看矛盾是没有了,但实际上只是假象,一旦有什么风吹草动,当事双方可能会爆发更大的矛盾。

调解不是“和稀泥”,更不是以权压人。当前基层的调解工作,很多是凭感情,靠经验,强调息事宁人、互谅互让,这是调解不可缺少的,但此外至少还要遵循三个原则:自愿、公平、依法。

自愿、公平好理解,就是纠纷调解的过程和结果,应当建立在纠纷主体双方自愿与公平的基础上,其间若存在强迫、欺诈、显失公平或重大误解等情况的则调解无效。

依法调解是现代调解制度的基础,它至少包括以下几个方面:一是调解边界要依法确定,按照“能调则调,当判则判”的精神,主要调解民商事案件,刑事案件尤其是重大刑事案件则少有或没有调解的余地;二是调解过程要依法操作,确保双方当事人的隐私权、诉讼权等权利,并按照法律、法规、规章和政策的规定进行调解,没有明确规定的,依据社会公德或公序良俗进行调解;三是调解的结果要保障合法,违背法律、法规、规章和政策的调解协议无效,并当有相关部门予以纠正。

在新时期,人们的法治观念增强,因此在保障调解自愿、公平的基础上,更需要强调依法调解。惟有如此,调解才有公信力,才能得到双方当事人的信任,才能在促进社会和谐方面发挥更大的作用。(记者 王骏勇)

社会调解看芬兰

本刊驻赫尔辛基记者 赵长春 徐谦

芬兰的社会调解植根于广泛而普及的社会服务。过去30余年,芬兰的社会调解经历了由下而上的发展过程,从最初基层志愿调解员的活动,发展成地方政府组织的调解服务,再发展为一整套具备立法保障、政府管理监控、服务网络遍及全国的完整的调解制度。

调解制度的历史沿革

芬兰的调解制度建立在“恢复性司法”的理论基础上。恢复性司法是上世纪六七十年代西方兴起的一种司法理论,在其指导下形成的如下这种对犯罪行为的处理办法,可视为芬兰调解制度的发端:在专业人员或中立调解员的主持下,让受害人与犯罪人面对面进行协商并达成解决方案,由犯罪人以赔礼道歉、经济赔偿、社区服务及生活帮助等方式对受害人进行补偿,取得被害人及其家庭和社会成员的谅解,重新回归社会。

作为恢复性司法理论的具体实践,芬兰调解制度始于上世纪80年代初,经历了三个阶段。

第一阶段从上世纪80年代初到1998年。调解服务由地方政府以不同形式来组织,调解工作主要由志愿调解员承担,工作重点侧重于社会和青少年工作。

第二阶段从1999年至2005年。1999年,芬兰社会卫生部下属的国家福利与健康研究发展中心颁布了《刑事及民事案例调解指南》,为社会调解工作的实际操作提供了指导性纲领。2003年,芬兰政府在社会卫生部设立了刑事案例调解咨询委员会,旨在协调政府各部门及其他机构在调解事务中的合作。

第三阶段从2006年至今。2006年6月1日,芬兰《刑事和部分民事案例调解法》正式实施,芬兰的调解工作有了法律依据。该法令的目的是将调解服务扩大到全国各地,使所有人都能获得高质量调解服务的机会;保障政府对调解服务的管理、指导和监控,为调解服务提供充足的政府资金;为调解过程中的当事各方提供法律保护;使调解程序规范化。该法令还对调解服务的安排、调解适用的范围、调解程序以及调解员的职责进行了规定。

2011年5月,芬兰颁布《民事调解法》,对《刑事和部分民事案例调解法》的民事调解部分加以补充和完善。该法令强调,法庭调解的调解员必须是法官,而庭外调解的调解员必须经过专业培训。

此外,为保护儿童权益,《刑事和部分民事案例调解法》特别指出,涉及儿童权利、儿童抚养费、儿童监护权及儿童探访权等案例,应服从法庭调解。法庭在考虑和解方案时,应遵循《儿童监护及探访法》和《儿童抚养法》的相关规定。

调解及其适用范围

在芬兰,调解的形式分为法庭调解和庭外调解两种。

法庭调解由法院执行,适用于涉及合同、遗产或伤害赔偿方面的纠纷,以及儿童监护、儿童探访权及儿童抚养费等纠纷。

庭外调解即社会调解,主要由城镇地方政府的调解办公室及民间调解服务机构提供。一些社会服务机构及青少年组织也提供调解服务。社会调解服务主要针对刑事案例,特别是青少年的犯罪行为,调解员主要由志愿者担任。其目的是使犯罪的青少年认识其过失,改过自新,并增强社会责任感,避免再度犯罪。

此外,邻里纠纷、家庭纠纷、商业纠纷及在学校或单位发生的纠纷,也可以采取社会调解的方式解决。即使是由警方、检察机关或法院受理的案件,也不排除调解的可能性。但是,社会调解只适用于至少一方当事人是自然人的民事纠纷,公司之间的纠纷案件不属于调解服务的范畴。此外,消费纠纷应当由消费者投诉委员会受理。

根据芬兰《刑事和部分民事案例调解法》,警方、检察机关、其他权力机构、犯罪嫌疑人及受害人均有权向调解机构提出调解要求。调解机构对案例进行审查后,决定是否受理。但是,如果在案件中出现有嫌疑人对其配偶、子女、父母或其他近亲使用暴力的情况,只有警方和检察机关有权提出调解要求。

调解可在任意一方当事人居住地或案件发生地所在的调解机构进行。调解会谈可根据情况举行一次或多次。调解过程中,调解员的责任不是直接解决纠纷或争议,而是严格保持中立,在当事人之间建立对话,使双方能充分表达各自的意见,进而帮助寻求一个尽可能使双方满意的解决方案。解决方案一经达成,必须形成书面和解协议,当事人及调解员都必须签字确认。此后,调解办公室会将调解过程及调解结果的信息递交给警方或检察机关。必要时,调解办公室可以监督协议的执行,并将情况通告警方或检察机关。

2011年5月芬兰颁布的《民事调解法》规定,庭外和解协议是否可以执行,必须经过地方法院确认。确认为可执行的协议由地方法院强制执行;如果协议违反法律、明显不合理或违背第三方利益,就不能执行。此外,涉及儿童监护权、探访权或儿童抚养费案例的和解协议由地方政府的社会福利委员会确认。该法规使经过确认的和解协议成为具有法律效力的判决,有效确保和解协议的执行,维护受害者利益。

据芬兰有关机构公布的报告,2010年,芬兰共有12313个调解案例,其中近80%达成和解协议。在和解方式中,40%是资金补偿,5%是劳动补偿,55%是以道歉、放弃索赔、可接受行为合约及偿还财产等形式达成和解。

调解服务的管理和监控

根据《刑事和部分民事案例调解法》,芬兰社会卫生部负责对刑事和民事案例的调解进行管理、指导和监控。

芬兰政府于2006年4月颁布有关法令,进一步规定了刑事案例调解咨询委员会的职责和成员构成。该咨询委员会由社会卫生部、司法部、国家地方管理局、城镇地方政府、地方法院、芬兰调解协会等机构的专家组成,任期3年。其职责是监控和评估调解服务;为调解服务的未来发展提出建议;为起草调解服务规范提供指导;促进各政府机构、民间组织及其他部门在调解事务方面的合作;促进调解服务领域的国际合作与发展等。

芬兰的6个国家地方管理局下属的调解办公室负责安排社会调解服务,确保全国各地的居民都能获得以恰当形式提供的调解服务。省级调解办公室以招标的形式,从下属的城镇地方政府或其他公共或私人服务机构中选择调解服务的提供单位,并与之签订有关调解服务的协议。政府还根据各地区的居民人数、面积及犯罪情况,对提供调解服务的机构进行资金补贴。此外,芬兰还有一些民间调解组织,如芬兰调解论坛和芬兰律师协会也提供社会调解服务。调解员必须接受专业培训,并在政府的管理和监督下承担调解工作。

(《半月谈》2012年第18期 本专题策划、编辑:高远至 王鹏权)

发布时间: 2012-09-26 11:46 来源: 中国新闻网   卢国强 黄安琪 王骏勇

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